陈国裕

　　一切革命的根本问题是国家政权问题。中国共产党建党伊始即鲜明宣布自己是无产阶级政党，是代表工人、农民和其他劳动者利益的政党，根本目标和奋斗理想是争取国家的独立、民族的解放和广大人民社会地位的改变与生活的幸福，通过革命手段夺取国家政权，改变旧的社会制度，建立崭新的社会制度。党在领导中国革命和建设的事业中，始终高度重视政权建设，早在大革命时期就致力于探索人民当家作主的政权建设，历经了红色革命根据地政权建设、抗日根据地民主政权建设、解放区政权建设的丰富实践，终于创建了人民作为国家政权主体地位的中华人民共和国。长期的政权建设，我们党善于把马克思主义基本原理同中国革命和建设的具体实践相结合，形成了一整套关于中国革命政权建设的思想和理论，创造性地发展了马克思主义国家政权学说，卓有成效地指导了新中国建立以后全国的政权建设。新疆省各级人民政权建设的成功实践，就是一个光辉的范例。新中国建立初期，在以毛泽东主席为代表的新中国第一代领导人的亲切关怀和正确领导下，中共中央新疆分局按照党中央的大政方针和基本政策，团结带领新疆各民族人民，从新疆的实际出发，积极稳妥地推进全省各级人民政权建设，取得了成功，积累了经验，丰富了党在边疆多民族地区进行政权建设的实践。回顾这一历史进程，依然有着现实的意义。

　　一、成立新疆省人民政府

　　人民政权是属于人民的，一切权力归于人民，作为人民政权标志之一的人民政府亦称人民权力机关。在政权建设实践中，中国共产党始终坚持民主建政原则，坚持和健全民主制度、突出人民群众主体地位的原则，坚持反对官僚主义、密切党群关系、政群关系的原则，坚持并不断改善党的领导的原则，实现人民政权为人民、切实保障人民当家作主的权利、一刻也不脱离群众，正确处理党与政权的关系、实现党的政治领导、科学领导，建立具有广泛代表性和民主性的政权机关。

　　新疆和平起义时，省政府立即更名为省临时人民政府，暂时维持全省政务，听候中央人民政府的命令。作为和平解放后新旧政权交替的过渡组织形式，省临时人民政府各委员会及厅、处仍沿用国民党政府原机构与名称，各专员公署及各县政府也仍沿旧制，各级公务人员继续留用。

　　人民解放军进驻新疆全境，中共中央新疆分局成立，为新疆省人民政府成立及各级人民政权建立奠定了基础。关于新疆建立人民政权的组织形式，毛泽东曾设想“以张治中为新疆军政委员会主任，王震及少数民族的二人或三人为副主任（或须加陶峙岳），以为新疆的过渡机关。”1新疆和平起义后，中共中央、毛泽东在充分了解三区方面意见后，考虑到张治中出任第一把手有诸多不便，又电告彭德怀：新疆的统帅机构，应是新疆军政委员会，彭兼主任，王震、张治中、包尔汉为副主任。之后，毛泽东又约见张治中，就成立新疆军政委员会征询他的意见。张表示，新疆是多民族地区，现已和平解放，如能直接成立民族民主的省联合政府更好一些。毛泽东采纳这一建议并电示彭德怀：新疆不必再设军政委员会，可直接成立联合省政府、联合军区并以彭为司令员兼政委；未来的新疆省人民政府应是一种新型的联合政府，要包括新疆各民族、各部队、各阶层、各地区及民主人士的代表。尽可能多地把各方代表人士纳入进去，中国共产党和人民解放军代表可不占多数，但一定要有代表参加。省政府改组，包尔汉应仍为主席。委员应是汉人占少数，维吾尔族及其他族占多数，不要变更改组前省政府组成人员的民族比例。毛泽东要求彭德怀、张治中同去新疆，召集各方面代表开会协商来确定具体人选。

　　1949年11月底，彭德怀偕张治中飞抵迪化，指导新疆分局改组省政府，成立新疆军区，解决新疆财政经济困难。彭德怀主持召开具有政治协商会议性质的新疆省各族各界代表会议，指出：新疆已和平解放，还必须从政治上、军事上、经济上进行必要的改革，以巩固和平与团结，使各族人民获得彻底解放。强调一切问题的合理解决，都必须在民族平等和民主的原则下，从长远的全面的利益出发。在彭德怀精心指导和中共中央新疆分局耐心细致工作下，经过各族各界代表的充分协商，通过了改组新疆省政府、整编军队、解决财政经济困难等三项问题的具体方案，报请中央人民政府批准。

　　关于政府改组问题，议定省人民政府机关为新疆省人民政府委员会，协商提出33人的组成人选。12月16日，中央人民政府政务院第11次政务会议通过决议，同意新疆省人民政府委员会组成人选。17日，彭德怀主持召开新疆省人民政府委员会成立大会暨第一次全体委员会议，宣布新疆省人民政府委员会正式成立。包尔汉任省人民政府主席，高锦纯、赛福鼎任副主席，另有省人民政府委员30人（和田、莎车各1人未定），其中三区方面的人员有：克尤木伯克·霍加、列斯肯、艾尼巴图尔、安尼瓦尔·贾库林、安尼瓦尔·汉巴巴、艾斯海提·依斯哈科夫、伊不拉音·吐尔地、帕提汗·木义提、舒慕同、达夏甫、阿不都哈益尔吐烈；迪化进步人士有禹占林、涂治；七区的民族和宗教进步人士有：阿不列孜、买合苏提阿洪、买买提艾沙、阿不都克力木汉买合苏木；起义人员有：陶峙岳、屈武、刘孟纯、韩有文；中共和解放军进疆人员有：王震、徐立清、王恩茂、辛兰亭、邓力群、饶正锡。省人民政府主席、副主席、委员33人中，有维吾尔、汉、哈萨克、回、蒙古、柯尔克孜、锡伯、乌孜别克、塔塔尔、塔吉克、达斡尔等民族的人士，少数民族占到66.66%。

　　省人民政府工作机构设秘书处、民政厅、财政厅、工矿厅、商业厅、交通厅、公安厅、水利厅、卫生处、教育厅、畜牧厅、农林厅、财政经济委员会、民族事务委员会、文化教育委员会及省人民法院、省人民银行迪化总行、省贸易公司。各部门负责人是：秘书长刘孟纯，民政厅长阿不都热合曼·穆义提，财政厅长辛兰亭，公安厅长阿不列孜·木合买提，工矿厅长卡尤木伯克·禾加，农林厅长涂治，畜牧厅长达夏甫，交通厅长买合苏提阿洪，教育厅长安尼瓦尔·汗巴巴，商业厅厅长高锦纯，商业厅副厅长、省贸易公司经理刘子谟，银行行长张定藩，卫生处副处长潘世徵，财政经济委员会主任王震，民族事务委员会主任赛福鼎，文化教育委员会主任邓力群，人民法院院长包尔汉。

　　成立新疆省人民政府的过程及组成人员安排，充分体现了毛泽东等老一辈革命家的政治智慧和远见卓识，体现了中国共产党宽广的胸怀和对新疆少数民族的关怀、理解、照顾，体现了我们党尊重历史、照顾现实、民主协商、充分酝酿、平等公正、凝聚合力的科学态度和高超水平，体现了既坚持党的领导、又充分尊重并发挥各族各界组成人员行使职权的生动活泼政治局面，体现了省人民政府组成人员的代表性和民主性要求，从而调动起方方面面的积极性，为新疆省人民政府富有成效地履责施政奠定了坚实广泛的社会基础。所以，周恩来高度评价，新疆省人民政府是一个民族民主联合政府。彭德怀也深情地表示，这是新疆和平建设的第一章，是富有历史意义的大事件。作为新旧政权实行历史交替的直接当事人和省府首长，包尔汉更感慨良深，自谓“既是送别旧时代的最后一个省主席，也是迎来新世纪的第一个省主席”，“新疆省人民政府的成立，标志着祖国最大的省份新疆省，终于辞别了漫长的旧时代，迎来了和平、民主、解放的新纪元。”1

　　二、通过并实施《施政方针》

　　新疆省人民政府委员会成立大会暨第一次全体委员会议，讨论通过《新疆省人民政府委员会目前施政方针》。《施政方针》根据《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的基本原则、基本政策，结合新疆实际，经过广泛深入地征求各族各界意见后制定，是省人民政府成立后通过的第一份具有里程碑意义的纲领性文件。文件内容全面，重点突出，意义重大而深远，涵盖了当时新疆工作的各个方面、重点方向、主要任务、基本政策和措施，其独特和稀缺之处还在于，它是经中央人民政府政务院批准实施的全国唯一的省一级人民政府《施政方针》。

　　《施政方针》凸现了新疆工作的特点与要点，主要内容为：确保本省和平，巩固社会治安，解散一切特务机关与反动组织，肃清特务土匪及英美帝国主义暗藏的破坏分子，严防并镇压反动分子的阴谋和破坏活动；罪大恶极的反动分子，必须依照人民意志予以惩处，但对于一切愿意痛改前非的人，则给予自新之路，不得杀害和侮辱；

　　各级人民政府领导人民爱护自己的军队，宣扬中国人民解放军的优良传统作风；人民解放军坚决彻底执行政府的一切法令，爱护人民利益，以达到军政团结，军民团结，协助政府建立人民的地方武装及公安部队，维持社会秩序；新疆境内所有军队必须根据毛泽东主席颁发的关于军队生产的指示，积极进行大生产的准备工作，发动大生产运动，使全军成为军事新新疆的劳动的生力军；

　　坚决执行人民政协共同纲领中所规定的民族政策：新疆境内各民族一律平等，实行团结互助，反对各民族内部的人民公敌，反对大民族主义和狭隘的民族主义，反对英美帝国主义及其走狗所倡导的大土耳其主义（今通译为泛突厥主义）；各民族均有发展其语言文字、保持并改革其风俗习惯及宗教信仰的自由；禁止一切民族间的歧视、压迫、报复、仇杀和分裂各民族团结的行为；培养和提拔各民族中的干部，组织和教育各民族的人民；

　　建立并加强各族人民民主统一战线：依照民主原则，改造各级政权，废除保甲制度，清除反动分子，教育和改造旧公务人员，吸收各民族中的先进分子参加政府工作；有计划有步骤地召集省、县、市的各族各界的人民代表会议；在土地改革一经实现，各界人民已有相当普遍组织时，即在省、县、市实行普选，召开省、县、市的人民代表大会；政府保证各族人民思想、言论、出版、集会、结社的自由；妇女与男子享有平等的权利，实行婚姻自由；任何政府机关、宗教团体均不得侵犯上项权利；宗教不得干涉司法行政；省政府及其领导的县市一切政权机关，必须励行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的官僚主义作风；

　　新疆经济建设：必须遵守共同纲领中经济政策的根本方针，即以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产繁荣经济之目的；具体方针：首先是恢复与发展农业、牧畜业、手工业，并逐渐发展工矿业及合作社，以便推进新疆社会经济的发展；在农业方面：必须开垦荒地、增产粮食，恢复和扩大棉田，恢复和发展桑蚕，保护和培植森林，尤其应当大力兴修水利；在牧畜业方面:必须改良畜种，奖励增殖，设立兽医站，防止兽疫；逐渐建设近代牧场，固定牧民生活；在工矿业方面：首先开采石油及各种金属和建设纺织皮革等轻工业；为了刺激农牧业及手工业的发展，就必须推销剩余物品出口，换回必需品，以供人民的需要；因此须迅速开展对内对外的通商贸易，统一币值，稳定金融，成立全省贸易公司与各区的分公司，管理贸易，调剂供求，反对奸商操纵居奇，扶助合作事业，已达到扶助生产之目的；为着扶助生产与贸易，并须改进与发展各种交通运输事业；

　　整顿财政，建立预算决算审计制度，整理税收，实行合理负担，增加政府的收入，减轻贫苦劳动人民的负担；

　　土地改革为发展社会生产力和国家工业化的必要条件：新疆农民群众，受着深重而又残酷的封建剥削和压迫，只有坚决实行土地改革政策，才能使各族广大的农民群众获得真正的解放，才能使落后的农牧的新疆有条件变为先进的工业的新疆；但实行土地改革，必须发动群众，经过肃清土匪特务、反对恶霸、实行减租减息等步骤，达到耕者有其田，合理支配水利；

　　发动与组织工人、农民、青年、妇女等各人民团体，并使之成为政府各项建设的有力的可靠的支柱；

　　实行新民主主义的科学文化教育，提倡各民族的文化和艺术形式，改革教育制度，培养干部，普及国民教育，改进社会教育，发展医药卫生保健工作，根绝麻烟、鸦片与赌博等社会恶习；提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物的国民公德；

　　巩固和发展中苏永久的友好关系，取得苏联对新疆各项建设事业的帮助：促进中苏文化的交流，学习苏联的民族政策，学习苏联建国经验；同时开展新疆与蒙古人民共和国的友好关系及文化交流工作，建设新的新疆。1

　　新疆和平解放，社会发生翻天覆地的巨变，但旧社会留下的是政局动荡，民族隔阂，匪患严重，民生困苦，经济萧条，市场凋敝，财政困难，金融崩溃的烂摊子，新疆分局和省人民政府面临着治乱兴业，解决民生，百废待兴的复杂局面和艰巨使命。《施政方针》准确地把握了新疆社会的主要矛盾和矛盾的主要方面，所涉事项关乎到政治、军事、经济、社会、民族、宗教、司法、文化、教育、卫生、婚姻等各个方面，都是事关根本，事关大局，事关人民群众切身利益并且非常紧迫的工作任务，施政抓好了这些工作，就牵住了牛鼻子，纲举目张，从而尽快实现局势的全面好转。施政的重大举措，依据《共同纲领》的原则精神，紧密联系新疆实际情况，提出的政策措施更加具体化，更具针对性，反映了新疆工作的特点、特色。比如新疆和平解放伊始，巩固社会治安是人民政府施政的当务之急，《施政方针》在坚持打击惩处罪大恶极反动分子的同时，突出强调了宽严相济、改过自新、给出路的政策，有效化解消极因素，争取和团结一切积极因素，最大限度地孤立、分化、瓦解反动势力。

　　又如强调人民爱护军队，军队爱护人民的利益。新疆正值百业待举之际，物资供应特别困难，军队和公务人员的供给缺口很大，新疆本地生产落后，供给不足，还不能加重人民负担，且远离内地市场，物资交流有限。军队要站住脚，必须发扬南泥湾精神，开展生产，既解决自身需要，又支援地方群众。《施政方针》要求驻疆部队积极进行大生产准备，开展大生产，成为建设新新疆的生力军。

　　《施政方针》把脉新疆政局的要害，强调民族平等，团结互助，反对大民族主义和狭隘民族主义，增加了“反对英美帝国主义及其走狗所倡导的大土耳其主义（今通译为泛突厥主义）”的内容，充实了“禁止一切民族间的歧视、压迫、报复、仇杀和分裂各民族团结的行为”的内容，这是国家核心利益之所在，是新疆各族人民根本利益之所在，省人民政府成立伊始就通过施政方针旗帜鲜明地强调这方面工作，表现出鲜明的政治坚定性和政治敏锐性，有着重大而深远的意义。

　　强调民主建政，改造旧政权，清除反动分子，教育和改造旧公务人员，吸收各民族的先进分子参加政府工作，召开各级各族各界人民代表会议，创造条件实行普选，保障各族人民各项权利，保障宗教信仰自由，宗教不得干涉婚姻、司法、行政，反对脱离人民群众的官僚主义作风，严惩腐败，建设廉洁政府。这些政策措施从根本上保障人民群众在新社会的主人翁地位，保证政府的人民性特质。

　　经济建设，强调遵守新民主主义经济政策的根本方针，从民生需求出发首先恢复和发展与群众生活紧密相关的农牧业、手工业，再逐步发展工矿业和合作经济。农村和农业建设，注意扬长避短，发挥新疆优势，提出垦荒增粮，扩大棉田，发展桑蚕；高度重视生态环境资源保护和农村水利基础设施建设，明确提出保护培植森林，大力兴修水利，合理支配水利。畜牧业是新疆的优势产业，强调改良畜种，奖励增殖，设立兽医站，防止疫病，建设现代牧场，并首次提出牧民定居。工业则突出石油及金属矿产资源开发，发展立足新疆农牧产品深加工的纺织皮革等轻工业。商贸流通强调扩大开放，内贸外贸并举，搞活流通，稳定和繁荣市场，供应民生需要，并把交通运输发展放在基础建设的重要位置。财政工作量入为出，把好人民的“钱袋子”，明确提出建立预决算审计制度，用好“每一个铜板”。税收整顿实行合理负担，开源节流增加政府收入，强调“减轻贫困劳动人民的负担”。

　　社会建设方面，重视发动和组织工农青妇等人民团体，搭建平台，鼓励和提高人民群众对政治生活的参与度，壮大党和政府执政、施政的阶级基础、群众基础、社会基础。发展科学文化教育、医药卫生保健，大力倡导各民族的文化和艺术形式，明确提出改革教育制度，培养干部，普及国民教育。树立社会新风，净化社会环境，强调“根绝麻烟、鸦片和赌博等社会恶习”。加强对外交流，扩大开放，发展中苏、中蒙友好关系，学习别人的经验，争取外部帮助。

　　《施政方针》抓住了在新疆这个边疆多民族省份施政的关键，彰显了人民政府工作的战略前瞻性、有效性和全局意识，成为新组建的省人民政府履行职能的行动纲领，对于指导、规范政府施政，全面推进各项工作，发挥了重要作用。作为新疆省人民政府成立后制定实施的第一份历史性文献，也载入当代新疆史册。

　　三、接管改造七区政权

　　根据《共同纲领》和《施政方针》规定的原则，依照政治协商、民主建政的精神，有步骤地建立专署以下的各级人民政权，统一政令，改造整顿旧政权机构，废除保甲制度，清除反动分子，教育和改造旧公务人员。

　　针对七区（新疆和平解放前由国民党政权统治的七个专区）与三区（新疆和平解放前由三区政权领导的三个专区）的不同性质，采取了有所区别的政策与措施：七区政权是进行接管，彻底改造整顿；三区政权是进行调整，逐步充实完善。

　　刚解放，各级政府仍沿旧制，旧公务人员留用，省级机关留用人员即达2000多人，各区专员及副专员绝大多数也为留用人员，政权机关中的特务分子、贪污腐败分子等尚未清除。人员思想作风等，与人民政权的要求相距甚远。改造旧政权的任务十分繁重。

　　旧政权改造，一般由驻地解放军派出军事代表接管专署、县政府、警察局、法院等旧政权机构。解放军代表到达前，旧政权人员基本不动，协助解放军维持地方秩序；接管后，采取逐步改造的办法，在摧毁反动政权的基础上，建立起为各族人民服务的新政权。

　　为顺利完成民主建政，1950年1月至1952年，从二、五、六军各部陆续抽调8400多名干部、战士（其中排以上干部4400余人）与内地调来的干部及新疆本地吸收培养的民族干部一起，组成各级工作团（队），分赴各地开展民主建政工作，自上而下地对县以上政权进行改造。鉴于迪化、哈密、焉耆、阿克苏、莎车、喀什、和阗七区和伊犁、塔城、阿山三区的不同情况，民主建政采取区别对待政策。七区各级旧政权进行彻底改造，先清除反动分子，一般人员采取“包下来”政策，根据不同情况，或继续任用，或送行政人员训练班学习，或遣送安置。

　　针对旧政权机构长期积淀的弊政和机关人员思想作风存在的陋习，省人民政府成立总学习委员会，统一领导全疆政权机关的学习，各厅处专署及附属单位、县政府成立相应学习分会、支会，自上而下进行反对贪污，改变官僚主义作风，建立廉洁朴素为人民服务作风的机关作风教育。省级机关率先开展“反特务、反贪污、反官僚主义”斗争，清除一批不纯分子，处理一批突出案件，补充一批新鲜血液，政权机关的面貌发生了根本性变化。

　　“三反”运动涌现出来的积极分子，经过实际工作的锻炼和政治斗争的考验，能力、水平有明显提高，根据工作需要，予以提拔任用，充实了政权机关的新鲜血液。公务人员的录用和干部配备，实行倾斜政策，提高民族成分比例，对民族同志和民族干部给以照顾。面对财政困难、经费紧张的实际情况，人民政府出台特殊措施保障公务员生活，采取“三个人的饭五个人吃”的办法，最大限度减少机关失业人员数量。同时尽可能妥善解决编余人员及失业公务员的安置和生活出路，减少后顾之忧，成立行政人员训练班，对1100多人实施教育改造。

　　经过学习教育，初步转变留用人员的旧思想，启发为人民服务的思想，所有公务人员都受到一次思想洗礼，工作的精神、作风、效率有明显改观。制定和完善各项规章制度，简化公文手续，建立报告制度，官僚主义和形式主义劣习开始改变。政权改造，重视深入细致做好人的工作，坚持以教育为主，贯彻执行正确的政策和方法，稳定了留用人员的情绪，调动起积极性，留用人员愿意进步、积极追求民主改革和社会变革的占绝大多数，都力求进步，想把工作做好。经过改造，先后在七区建立起行政专员公署，所辖54个县建立起县人民政府。

　　四、调整充实三区政权

　　伊犁、塔城、阿山三区政权组织，以调整、充实、教育为主，逐步转变为人民民主政权。三区临时革命政府1945年9月控制伊、塔、阿三地，建立专、县政权，伊犁专区下辖伊宁、巩哈（今尼勒克县）等11个县级政权；塔城专区下辖塔城、和丰（今和布克赛尔自治县）等6个县级政权；阿山专区下辖承化、吉木乃等7个县级政权；以尤鲁都斯为特别县，共25个县政府。这些县政府在三区临时政府领导下，在维持地方治安、支持前线作战等方面起了重要作用；但对少数民族劳动人民所受的本民族封建统治阶级的政治压迫和经济剥削没有实质性的减轻和改善，劳动人民依然生活在本民族封建统治阶级的剥削压迫之下。各族劳动人民在交纳粮、草、捐税、服劳役等方面的负担仍很沉重。省人民政府成立后，33名委员中三区领导骨干有13人；又陆续从三区抽调大批干部到迪化和全疆各地工作，充实和加强各级政权机构。三区政权缺员需要补充。根据省人民政府命令，伊、塔、阿三专署及所属各县的机构进行调整、充实，重新任命各级政府及部门的负责人，提拔一批德才兼备的民族干部，撤换一些反动、腐败分子，纯洁了各级政权组织，加强各级政权组成人员和机关工作人员学习党的方针政策，学习《共同纲领》和《施政方针》，强化为人民服务的思想、作风教育，使政权的性质发生了质的变化，成为真正的人民民主专政的政权。

　　到1952年底，10个专区、1个市、81个县（市）、1个中心区的人民政权相继建立起来。还建立1个市人民法院，9个专区人民法院和79个县人民法院。新诞生的各级人民政权的最大特点是少数民族组成人员占主体，充分吸收各民族代表参加，代表各个民族人民群众参加政权工作，反映人民群众的利益诉求，密切了各级政权同人民群众的联系。全疆正、副专员及县长156人，其中维吾尔族57人，哈萨克族35人，柯尔克孜族5人，回族4人，蒙古族3人，塔吉克族2人，俄罗斯族1人，少数民族占到68.59%。1不仅少数民族上层人物政治上得到合理安排，而且世世代代受压迫受奴役的各民族劳动人民，政治上得到翻身解放，他们中的先进分子被培养提拔为政府工作人员，走上各级领导岗位。比如托克逊县的贫苦农民铁木尔·达瓦买提就是在民主建政、减租反霸中成长起来的第一代维吾尔族农民先进分子，由最基层干部做起，在党的培养下不断进步，直至担任国家最高权力机关——全国人民代表大会常务委员会副委员长的职务，成为民族干部成长的一个缩影。

　　新疆百废待兴，民主建政和各方面都急需有经验的干部。陆续从老解放区抽调一批富有地方政府工作经验的干部到新疆各级党政机关工作，他们在把旧政权改造成真正的人民政权的过程中，发挥了重要的作用；言传身教地培养帮助新疆本地民族干部成长，把老解放区政府工作的光荣传统和优良作风带到新疆的民主建政，全心全意为新疆各族人民服务，受到人民群众的衷心拥护和爱戴。

　　五、改造和建立农村、牧区基层政权

　　俗话说，基础不稳，地动山摇。农村牧区基层政权是新疆政权体系中的根基部分，其地位和作用相当重要。建设稳固的农牧区基层人民政权，是党执政的重要基础，也是广大农牧民群众当家作主的迫切愿望，是新疆农牧区实现稳定与发展的历史必然，是顺应新旧社会交替历史潮流的关键之举。

　　解放前，农村牧区的基层政权完全掌握在地主、富农、牧主和封建头目的手中。国民党反动政权以封建保甲制度的形式，保留并授予地主阶级和封建头目种种特权，来换取他们对国民党反动政权的支持；地主阶级和封建头目也以国民党政权作为自己的靠山，对各族劳动人民进行残酷的政治压迫和沉重的经济剥削。因此，在广大农村牧区废除旧制度，建立新政权，是新疆民主建政的重要内容。

　　按照先农村后牧区的原则与步骤，1950年3月，农业区启动彻底改造基层旧政权，废除保甲制度，建立人民民主的基层政权。旧乡镇公所改为区人民政府或区公所。保改为乡人民政府，废除保长，经乡群众大会选举正副乡长各1人（有的乡不设副乡长），文书1人由上级干部训练班派来或由乡长提名经上级批准。乡有农民协会，减租反霸前采取个别吸收会员的方式，入会条件为中农以下的劳动农民、小商贩及工人，不吸收劳动不好、游手好闲者入会。甲改为村，废除甲长，由村民选举村长。村设治安组，维护农村治安，保护村民群众财产安全。新的基层政权，一般经过开展清匪肃特，反对贪污，宣传政策，调剂土地、水利、籽种，组织农民协会，召开群众大会或群众代表会议等工作，逐步建立起来。初选出的乡、村干部，表现好的约占30%，一般化的约占40%，不起作用和表现不好的约占30%。通过以后的减租反霸、土地改革，在实际斗争中吐故纳新，依据群众的认可度逐步调整充实提高。南疆农村减租反霸运动中，清理2296名干部，提拔5056名干部，农村基层干部素质和基层政权建设得到改善。据迪化市等7个县1011个区、乡、村干部成份统计，劳动人民占92.19%，劳动人民群众在基层事务的直接话语权历史上第一次发生了根本性变化。

　　改造旧政权，牧区实施的政策与农业区有所不同，政策和策略上更加体现稳妥渐进。一是牧区和半农半牧区基层政权建设比农业区开展得晚，二是实施的步骤审慎而纾缓。牧区通过民主协商方式，逐步完成对旧基层政权的改造，废除千户长、百户长等封建制度，建立起区、乡（游牧区只设区，不设乡）人民政府。1950年初，迪化、哈密、和靖（今和静县）部分牧区试点，委派区长，民选乡长，个别乡还组织牧民协会，但效果不佳。1951年省人民政府确定：牧区和半农半牧区县人民政府，应把组织牧区群众和建设牧区人民政权，作为经常的基本工作；实行县以下成立区人民政府，为一级政权。牧区民主建政，部落头目，原千户长、百户长，只要接受人民政府领导，牧区群众不反对的，可选任为区长或副区长。要求不要过早地提出组织牧民协会，防止加剧牧区社会的矛盾对立。牧区人民过着“逐水草而居”的游牧生活，区人民政府下不设乡、村，暂沿用原百户、五十户的社会组织形式，作为区人民政府的基层组织。这些牧区民主建政的做法，适应了保护牧区社会生产力和稳步变革牧区社会组织形态的客观要求，取得较好的社会效果。

　　到1952年底，全省393个区、2220个乡的人民政府全部组建完成。1至此，各级人民民主政权在全省范围内普遍建立起来。基本确立了上下统一的政权组织体系，并通过有效整合农村牧区中的社会资源，建立农牧区基层人民政权，提高了社会的动员能力，奠定了党和政府在农村牧区工作的基础，为广大农牧民当家作主和农牧区的民主改革、生产发展、社会稳定、各项建设创造了充分必要的条件。

　　六、召开各族各界人民代表会议

　　1950年3月始，全省各县和迪化、伊宁、喀什３市，先后召开各族各界人民代表会议，代表名额一般按当地各民族人口比例分配，并适当照顾人口较少的民族，其中各族农民代表占60%以上，妇女代表占20%左右。各族各界人民代表会议议题紧紧围绕生产、治安和改造旧政权，充分发表意见。经过各县（市）各族各界人民代表会议协商，各地一致通过取消宗教干涉司法、行政的特权。

　　在全省各县（市）普遍召开本地各族各界人民代表会议基础上，1951年4月19日至5月10日，在迪化召开新疆省首届各族各界人民代表会议，出席会议的有13个民族的代表524人，其中少数民族代表占74.9%。会议中心议题是讨论开展减租反霸和成立省协商委员会。制定《新疆省农村减租条例》、《新疆省农村债务纠纷处理暂行办法》等具有法律法规性质的重要文件。根据广大群众的迫切要求，确定在全省农业区开展减租反霸，减轻农民所受的封建剥削，为彻底消灭封建剥削制度积极创造条件。会议还提出推行民族区域自治、巩固人民民主政权等任务。会议选举产生以包尔汉为主席、高锦纯、赛福鼎等为副主席的新疆省第一届各族各界人民代表会议协商委员会。

　　1952年8月22日至9月10日，新疆省第一届各族各界人民代表会议第二次会议召开。会议中心议题是研究部署农业区实行土地改革的问题；成立新疆省民族区域自治筹备委员会，包尔汉为主任，高锦纯、赛福鼎、安尼瓦尔•贾库林为副主任。年底，全疆79个县都召开了本地各族各界人民代表会议；根据本地工作需要，大部分县及各县的区、乡还多次召开各族各界人民代表会议。

　　人民代表大会制度是中华人民共和国的基本政治制度，各级人民代表大会是各级人民政权的最高权力机关。解放初期，包括新疆在内的一些新解放区，在土地改革尚未全面展开，广大人民群众尚未普遍、有效地组织起来的情况下，省、县、市实行普选的条件尚不具备，还没有可能立即召开建立在普选基础上的各级人民代表大会。所以，有计划、有步骤地召开省、县、市的各族各界人民代表会议，成为解放初期实施民主建政的过渡措施。新疆省的各级人民政权创建及施政，通过广泛民主协商、普遍召开各族各界人民代表会议，就政权建设与施政的各方面重大事项进行民主、平等地讨论协商，最大限度地集思广益、群策群力，凝聚各方共识，全面体现了各级政权机关施政中民主协商的精神和广泛的代表性。

　　综上所述，建国初期新疆各级人民政权建设及施政具有自身鲜明特色，实践过程生动反映了我们党在边疆多民族地区进行政权建设的深思熟虑和政策特点，保障了政权建设顺利推进，具有重要的理论与实践意义。开展党在不同时期政权建设实践的研究，对于今天继续深入探索认识党的执政规律，加强和完善政权建设，巩固党的执政地位，依然有现实启迪意义。

　　（作者系自治区党委原党史研究室巡视员）